USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3089

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, na temelju ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisane člankom 125. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 26. studenoga 2013. utvrdio je

IZVJEŠĆE

O JAVNOJ RASPRAVI U POSTUPKU PROMJENE USTAVA

I.

Odluka o otvaranju javne rasprave o Prijedlogu za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske, klasa: 012-02/13-01/07, urbroj: 6521-1-13-01 od 21. studenoga 2013.

1. Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora donio je 21. studenoga 2013. Odluku o otvaranju javne rasprave o Prijedlogu za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske, klasa: 012-02/13-01/07, urbroj: 6521-1-13-01 (u daljnjem tekstu: Odluka o otvaranju javne rasprave). Ta je odluka objavljena 21. studenoga 2013. na službenim internetskim stranicama Hrvatskog sabora i glasi:

»Na temelju članka 11. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama ('Narodne novine', broj 25/13.), a u svezi s člankom 166. stavkom 2. Poslovnika Hrvatskoga sabora ('Narodne novine', broj 81/13.) Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora je na sjednici održanoj 21. studenoga 2013. donio

ODLUKU

o otvaranju javne rasprave o Prijedlogu za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske

I.

Javna rasprava o Prijedlogu za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske započinje 21. studenoga 2013. objavom Prijedloga za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske na internetskim stranicama Hrvatskoga sabora i trajat će do 27. studenoga 2013.

II.

Tematska sjednica o promjeni Ustava Republike Hrvatske održat će se u utorak, 26. studenoga 2013., u 14 sati u Hrvatskom saboru, u dvorani Stjepana Radića.

III.

Poziva se zainteresirana javnost da Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora dostavi obrazložene primjedbe i prijedloge o Prijedlogu za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske, putem obrasca objavljenog na internetskim stranima Hrvatskoga sabora, na adresu elektroničke pošte odbupips@sabor.hr.

IV.

Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja.«

II.

Inicijativa za postupanje Ustavnog suda u povodu Odluke o otvaranju javne rasprave na osnovi članka 125. alineje 5. Ustava

2. Ustavni sud Republike Hrvatske primio je 22. studenoga 2013. prijedlog Petra Marije Radelja iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) za ocjenu suglasnosti Odluke o otvaranju javne rasprave s Ustavom i s člankom 11. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 25/13.). U slučaju ocjene Ustavnog suda da osporena odluka nije »drugi propis« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, predlagatelj je predložio »da se ovaj predmet preoznači u praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisano člankom 125. retkom 5. Ustava RH, i o njemu utvrdi Izvješće Hrvatskom saboru«.

S obzirom na tvrdnje predlagatelja, koje se podrobnije prikazuju u glavi III. ovog izvješća, Ustavni sud ocijenio je podnesak, u dijelu kojim se bavi ovo izvješće, inicijativom za postupanje na temelju članka 125. alineje 5. Ustava i članka 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

Dijelovi podneska predlagatelja koji nisu obuhvaćeni ovim izvješćem vode se kao poseban ustavnosudski predmet pod brojem U-II-5697/2013, a odnose se na formalne aspekte Odluke o otvaranju javne rasprave.

2.1. Predlagatelj je 22. studenoga 2013. Ustavnom sudu podnio i zaseban podnesak nazvan »Poticaj za utvrđivanje Izvješća Hrvatskom saboru na osnovi ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti povodom Prijedloga za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske od 19. studenoga 2013., stavljenog na javnu raspravu 21. studenoga 2013.« Taj se podnesak u najvećem dijelu bavi materijalnim odredbama navedenog Prijedloga za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava. Iz tog je podneska za ovaj ustavnosudski postupak relevantan dio naveden u točki 3. ovog izvješća. Ostali prigovori predlagatelja iz tog podneska vode se kao poseban ustavnosudski predmet pod brojem U-X-5698/2013.

2.2. Ustavni sud dostavio je oba podneska na očitovanje Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora.

III.

Sažetak inicijative predlagatelja

3. Predlagatelj navodi da je »pozivanjem na Zakon o pravu na pristup informacijama donositelj Odluke prihvatio ... da se o Petoj promjeni Ustava provede javna rasprava kakva je predviđena za izradu nacrta propisa niže pravne snage (zakona i provedbenih propisa) /analogia legis/.« Uvažavajući taj pristup Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora kao donositelja Odluke o otvaranju javne rasprave, predlagatelj utvrđuje:

»... tijelo nadležno za izradu nacrta propisa dužno je objaviti nacrt samoga propisa o kojem se provodi javno savjetovanje sa zainteresiranom javnosti, te se o njemu provodi rasprava. U ovom se slučaju javna rasprava provodi o aktu koji je još dva koraka udaljen od toga cilja.

Sukladno Zakonu o procjeni učinaka propisa (NN 90/11), javna rasprava može se odvijati u dvije faze, o tezama, i kasnije o samom nacrtu propisa.

Molim Ustavni sud da upozori Hrvatski sabor kako demokratičnost, poštovanje prava građana, uvažavanje činjenice da više ljudi više zna i pridržavanje načela vladavine prava traže da se u ovom slučaju, nakon što se okonča javna rasprava i Sabor utvrdi Nacrt Ustavnoga zakona o promjenama Ustava RH, provede i javna rasprava i o tom aktu kao nacrtu propisa, kako traži članak 11. stavak 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a sve prije nego ustavotvorac odluči o promjeni Ustava.

Poseban razlog za to je posvemašnje nerazumijevanje načela hijerarhije propisa i pravne pomutnje koju donosi Nacrt Prijedloga za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava RH objavljen 21. studenoga 2013.«

4. Predlagatelj je dalje osporio suglasnost s Ustavom točke I. Odluke o otvaranju javne rasprave u kojoj se određuje da »javna rasprava o Prijedlogu za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske započinje 21. studenoga 2013. ... i trajat će do 27. studenoga 2013.« Utvrdio je nespornim »da javna rasprava, oglašena 21. studenoga 2013. s rokom trajanja do 27. studenoga 2013., traje zapravo samo šest dana (22., 23., 24., 25., 26. i 27. studenoga) odnosno samo četiri radna dana (22., 25., 26. i 27. studenoga)«. Ocijenio je da je »skraćivanje javne rasprave o promjenama Ustava na samo četiri radna dana sumrak demokracije i opasan presedan za sve druge javne rasprave«. To je svoje stajalište dalje obrazložio ovako:

»Navodno obrazloženje potpisnika Odluke, da javna rasprava o ovoj temi traje već mjesecima posve je promašeno budući da je Nacrt ... sastavljen tek 19. studenoga 2013., a ponuđen u javnu raspravu 21. studenoga 2013. On sadržava 19 članaka i jednu alternativu, ili ukupno 30 stavaka, a za većinu ni stručna javnost nije doznala niti je mogla doznati prije objave Nacrta (tj. prije 21. studenoga 2013.) pa je bespredmetno i neodgovorno tvrditi kako javna rasprava traje već mjesecima. O čemu točno?

Navedeno iskoristivo vrijeme od četiri radna dana onemogućuje suvislu raščlambu predložene ustavne materije, ponižava ustavnopravni poredak, zainteresiranu javnost i sve sudionike donošenja Pete promjene Ustava. To je jednostavno ispod svake kritike, ispod dostojanstva Republike Hrvatske i njenih građana, ispod dostojanstva Hrvatskoga sabora i zainteresirane javnosti, ispod ozbiljnosti stvari o kojoj je riječ; jednom riječju nedopustivo prekratko i doista uskraćujuće za mnoge koji bi se u javnu raspravu željeli i trebali uključiti.

(...)

... zainteresiranoj javnosti, tj. narodu ('iz kojeg vlasti proizlazi' i kojemu vlast 'pripada') za javnu se raspravu daje samo šest dana (od toga dva neradna dana), kako bi se zadovoljila forma, a ne i omogućila stvarna javna rasprava. Istodobno se za provedbu ustavnih promjena (čitaj: doumljivanje promašajima koji se očituju u ovoj promjeni Ustava) unaprijed ostavlja rok od šest mjeseci!

(...)

... promjena Ustava (premda će formalno biti na snazi) ne bi bila u primjeni šest mjeseci, dok se ne donese Ustavni zakon za provedbu Ustava RH. Time bi promjena Ustava imala vrlo izbirljivo, proizvoljno/samovoljno tumačivo učinkovito pravno djelovanje.«

4.1. Predlagatelj je zaključio da je »prekratkim rokom savjetovanja« povrijeđen Ustav jer šest dana javne rasprave, odnosno četiri radna dana za javnu raspravu »protivna su ... ustavnim vrjednotama slobode, jednakosti, poštovanja prava čovjeka, vladavine prava i demokratskoga višestranačkoga sustava, sve iz članka 3. Ustava«. Istaknuo je da je »pravo na informiranost o trideset odredbi predloženih promjena Ustava pravo svakoga državljanina kao pripadnika zainteresirane javnosti. Ako svaka predizborna promidžba i rasprava o nacrtu svakoga zakona, uredbe, pravilnika, naputka i strategije traje duže, s kojim se pravom ona ovdje uskraćuje?«

4.2. Predlagatelj je na kraju primijetio da je »promjena Ustava prevažan ... događaj za državu i cijelo društvo da bi se na njemu cjepidlačilo zakonskim smicalicama i izigravalo načelo i pravilo kako javna rasprava mora trajati dovoljno dugo da se svi zainteresirani stignu o njoj informirati i u nju uključiti. ... Ovdje osporenom Odlukom eklatantno se krše osnovna pravila o trajanju javne rasprave, a nestručnost Nacrta predložena na javnu raspravu prevršila je svaku mjeru i ozbiljno potkopava ustavnu građevinu, narušava ne samo integritet ustavnoga teksta nego i cijeloga ustavnopravnog poretka proglašenjem najmanje četiriju propisa – propisima pravne snage Ustava«.

IV.

Utvrđenja Ustavnog suda

5. Ustavni sud prvo podsjeća da »predmet ustavnosudske ocjene može biti postupak donošenja i promjene Ustava, odnosno ustavnog zakona«, što znači da je Ustavni sud nadležan ocjenjivati jesu li Ustav, ustavni amandmani odnosno ustavni zakoni »doneseni, mijenjani ili dopunjavani u postupku i na način propisan Ustavom« (rješenje broj: U-I-778/2002 od 10. srpnja 2002.). Isto pravno stajalište o nadležnosti Ustavnog suda za ocjenu formalne ustavnosti pravnih normi ustavne snage Ustavni sud izrazio je i u rješenjima broj: U-I-597/1995 i dr. od 9. veljače 2000., broj: U-I-699/2000 od 24. svibnja 2000., broj: U-I-1631/2000 od 28. ožujka 2001. (»Narodne novine« broj 27/01.) i broj: U-I-2860/2009 od 13. travnja 2010.

6. S obzirom na navode predlagatelja iznesene u točki 4. ovog izvješća, Ustavni sud potvrđuje da je u Izvješću Hrvatskom saboru broj: U-X-5076/2013 od 15. listopada 2013. u povodu postupka pete promjene Ustava Republike Hrvatske pokrenutog 10. srpnja 2013. prijedlogom 46 zastupnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 127/13.) utvrdio načelno pravno stajalište da se Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske, bude li potrebe za njegovim donošenjem, mora donijeti »odmah nakon proglašenja Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske kojim bi se provela peta ustavna promjena« (točka 11. izvješća).

7. Što se tiče tvrdnji predlagatelja iznesenih u točki 3. ovog izvješća, Ustavni sud primjećuje da se Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora pri donošenju Odluke o otvaranju javne rasprave doista pozvao na Zakon o pravu na pristup informacijama. Točno je i predlagateljevo zapažanje da »Prijedlog za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske«, koji je Odbor stavio na javnu raspravu, nije nacrt promjene Ustava koji utvrđuje Hrvatski sabor u smislu članka 137. stavka 2. Ustava. Štoviše, tekst »Prijedloga za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske«, koji je Odbor stavio na javnu raspravu, ne mora biti istovjetan tekstu prijedloga nacrta promjene Ustava koji će Odbor uputiti Hrvatskom saboru na raspravljanje i utvrđivanje. Taj prijedlog slijedi Odluku o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 131/13.) u smislu članka 137. stavka 1. Ustava. Sve su to razlozi zbog kojih bi Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora tvrdnje predlagatelja vezane uz javnu raspravu, iznesene u točki 3. ovog izvješća, trebao podrobno razmotriti.

8. Što se tiče prigovora predlagatelja o kratkoći rokova javne rasprave, Ustavni sud ističe da je riječ o pitanju koje je usko povezano s karakterom demokratske države utemeljene na vladavini prava. Riječ je o vremenskom okviru za javnu raspravu kao bitnom preduvjetu demokratske procedure za promjenu Ustava.

Ustavni sud u tom smislu podsjeća na prihvaćene europske pravne standarde o tom pitanju. Oblikovala ih je Europska komisija za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) u više svojih dokumenata. Za potrebe ovog izvješća dostatno je navesti dva.

U Mišljenju o tri pravna pitanja koja su se javila u postupku utvrđivanja nacrta novog Ustava Mađarske (Opinion on three legal questions arising in the process of drafting the New Constitution of Hungary, adopted by the Venice Commission at its 86th Plenary Session /Venice, 25-26 March 2011/, Opinion no. 614/2011, CDL-AD/2011/001, Strasbourg, 28 March 2011), Venecijanska komisija je utvrdila:

»18. Komisija bi željela podsjetiti da su transparentnost, otvorenost i uključivanje, prikladan vremenski okvir (adequate timeframe) i uvjeti koji omogućuju pluralizam stajališta i valjanu raspravu (proper debate) o prijepornim pitanjima ključni zahtjevi demokratskog procesa stvaranja ustava.

19. ... široka i sadržajna (substantive) rasprava koja uključuje različite političke snage, nevladine organizacije i udruženja građana, akademsku zajednicu (the academia) i medije jest važan preduvjet za prihvaćanje održivog (sustainable) teksta, prihvatljivog cijelom društvu i usklađenog s demokratskim standardima. Previše rigidna vremenska ograničenja moraju se izbjegavati, a kalendar (radnji za) usvajanje novog ustava mora pratiti napredak dosegnut u raspravi.«

U Mišljenju o Četvrtoj izmjeni Temeljnog zakona Mađarske (Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session /Venice, 14-15 June 2013/, Opinion 720/2013, CDL-AD/2013/012, Strasbourg, 17 June 2013), Venecijanska komisija upozorila je da su zabrinjavajući znak instrumentalnog pristupa ustavu ne samo česte izmjene ustava, nego i »oslanjanje na iznimnu dvotrećinsku većinu u procesu stvaranja ustava, bez istinskog napora da se oblikuje široki politički konsenzus i bez primjerenih javnih rasprava« (§ 136.), nastavljajući:

»137. ... Komisija nije nikada odrekla suvereno pravo parlamentu da usvoji ustav ili da ga izmijeni, ali je kritizirala proceduru i metode kojima se to činilo ... Ustav zemlje mora osigurati svijest o konstitucionalizmu u društvu, svijest da je, istinski, on fundamentalni dokument, a ne naprosto slučajna politička deklaracija. Stoga, i način na koji se donosi i način na koji se implementira moraju stvoriti u društvu uvjerenje da je, po samoj svojoj prirodi, ustav stabilni akt koji nije podložan lakoj promjeni zbog kaprica trenutačne većine (the whim of the majority of the day). Trajanje ustava ne smije se temeljiti isključivo na aritmetičkim razmišljanjima koja izviru iz odnosa između brojčane snage vladajućih i opozicijskih stranaka u parlamentu. Ustavna i obična (ordinary) politika trebaju biti jasno odijeljene zbog toga što ustav nije dio 'političke igre', nego postavlja pravila te igre. Sukladno tome, ustav mora postaviti neutralna i općeprihvaćena pravila za politički proces. Za njegovo usvajanje i promjenu treba biti postignut široki konsenzus.«

9. U svjetlu tih pravnih standarda, Ustavni sud opetovano podsjeća na svoje ustaljeno stajalište da je »donošenje propisa prema predviđenim pravilima i/ili demokratskim proceduralnim standardima temeljni zahtjev koji proizlazi iz vladavine prava u demokratskom društvu«. Postupak u kojem se taj zahtjev ne poštuje nesuglasan je s člankom 1. Ustava, to jest s demokratskim uređenjem Republike Hrvatske, i s člankom 3. Ustava, to jest s vladavinom prava kao najvišom vrednotom ustavnog poretka Republike Hrvatske (odluka broj: U-II-1304/2013 od 16. srpnja 2013., »Narodne novine« broj 99/13.). Kad je riječ o Ustavu, taj zahtjev po prirodi stvari ima posebnu težinu.

U odluci broj: U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013. (»Narodne novine« broj 63/13.) Ustavni sud ponovio je i ovo načelno pravno stajalište:

»8. ... esencijalna načela na kojima se temelji demokratsko društvo u smislu članaka 1. i 3. Ustava – načela pluralizma, tolerancije i slobodoumlja – imaju i svoj proceduralni aspekt. Drugim riječima, demokratičnost procedure u okviru koje se odvija društveni dijalog o pitanjima od općeg interesa jest ono što sam akt, kao ishod te procedure, može odrediti kao ustavnopravno prihvatljiv ili neprihvatljiv.«

U istoj je odluci Ustavni sud implicitno utvrdio da je demokratski pluralistički pristup pretpostavka procesa pravnog oblikovanja normi, a da se pod javnom raspravom razumije ona koja se vodi »unutar demokratski organizirane institucionalne procedure« (točka 13.2. odluke).

10. Ustavni sud u tom smislu smatra potrebnim izvijestiti Hrvatski sabor da je u Odluci o otvaranju javne rasprave određen neprihvatljivo kratak rok javne rasprave, koji se ne bi mogao opravdati ni tvrdnjom da će se javna rasprava provesti i nakon što Hrvatski sabor utvrdi nacrt promjene Ustava u skladu s člankom 137. stavkom 2. Ustava.

Načelno govoreći, svaka javna rasprava tijekom postupka promjene Ustava morala bi trajati barem onoliko dugo koliko je pozitivnim pravom predviđeno da, kao pravilo, traje javna rasprava o prijedlozima zakona.

Produljenje trajanja pojedine javne rasprave, međutim, ni u tom slučaju ne bi smjelo biti a priori isključeno jer postupak promjene Ustava ne smije biti okovan formalnim rokovima na štetu temeljnih vrijednosti demokratskog društva, a posebno ne na štetu širokog konsenzusa o ustavnim vrijednostima izvedenog iz pluralistički ustrojene javne rasprave.

11. Objava ovog izvješća temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-X-5730/2013

Zagreb, 26. studenoga 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.